环保垂直管理，执法挺直腰杆

“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”，十八届五中全会公报中的这一句表述，引发强烈关注。

垂直管理是环保界长期呼吁、盼望的环保管理体制的一项重大改革，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性，将对环境质量提升产生直接作用。但同时，新的管理体制需要诸多变革，不少难题还有待破解。

一、“做事不用塌着腰”将有效遏制地方保护、干预执法、数据不实等情况的发生

习近平总书记在十八届五中全会上指出，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。

综合起来，现行环保体制存在4个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求；四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

过去，环保执法工作者常常羡慕海关、安监、审计等部门的执法队伍，“垂直管理，做事不用塌着腰”。工作中遭遇的各种干扰，让一些地方环保执法难保公平公正，也直接损害了环境质量和百姓的环境权益。

湖南省湘潭市雨湖区环境监察大队大队长刘剑告诉记者，虽然目前自己所在地区执法环境不错，但环保局作为政府组成局，必然会受到地方政府的影响，垂直管理后执法顾虑减少，执法会更加公正。“如果环境监察不垂直，就会造成环境执法的地区不平衡，重污染企业迁移至执法松的地区，一旦有环境事故，环保局为政府‘兜底’，环境监察为环保局‘兜底’，监察人员受处分甚至蹲监狱。这是环保执法人员最不愿意看到的。”

“由于环境监察一直是受环保部门委托执法，并未列入执法部门序列，原先统一着装都难以保证，如今执法车辆又要收回去，环境执法如何进行？我们寄希望于垂直可以解决这些问题。”刘剑的感慨代表了不少环保执法人员的心声。

环境监测垂直管理同样是大势所趋。环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光表示，垂直管理可以有效提高监测数据的准确性和真实性。“如果监测权放得太低，一些地方的财力不足以配备足够的监测仪器设备，同时监测人员能力不足，监测频次不够，这都有可能造成数据难以反映真实情况的问题。省级直管，监测资源配置将更为合理，这对提升准确性大有裨益。”

在一些地方，监测数据与群众感受“两张皮”，群众对环境监测颇有微词。对此，夏光表示，以往环境监测数据经过层层签字上报环保部汇总，而环保部回过头来用这些数据评估各地的环境质量，以及环境治理的情况。这就使得地方上报数据时，希望拿出比较好的数据。“这不是地方恶意为之，而是激励机制不当形成的不客观。”夏光说，省级直管，可以减少很多环节，让数据更真实。

二、环保责任待落实，环保规划、总量控制等工作到县级不能没了“腿”

十八届五中全会明确，省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。

“监测监察系统垂直，有利于统一管理，县级环保部门作为地市级派出机构，安抚了基层的情绪，大家认为这是比较好的方案。”长期在基层工作的刘剑表示，但垂直后可能出现的种种问题，也让不少人有些担忧。

新环保法第六条明确规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。让专家和环保部门工作人员忧虑最多的，是新体制下地方政府环保责任如何落实。

垂直管理后，县级环保部门作为地市级环保部门的派出机构，不再是县政府组成部门。“环保规划、总量控制、环评等工作是具体落实环保责任的体现，这些工作到县级，履行却没了‘腿’，从目前看，还没有太好的解决办法。未来，县级政府可能没有能力承接这些工作，只能移交给当地环保部门（派出机构）。这样的移交是否将责任一并推卸了，还有待考察。”夏光说。

新环保法涉及县级地方人民政府的条款还有不少，比如“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划”“县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制”等等。监测上收到省级、县级环保部门成为市级派出机构后，如何落实这些法律要求，还有待探索解决。

重庆环境监察总队队长张广莉认为，垂直管理后，省级执法部门与地方环保部门对排污单位的监管责任很难划分，在已经尝试垂直执法的一些地方，存在总队远程监督乏力的问题。同时，必须关注干部成长环境受限的矛盾。

北京大学光华管理学院教授王立彦表示，讨论环保管理机制不应该只是一个立场一个角度。专家们谈论管理模式，着眼于机制合理性、职能有效发挥视角。但是地方环保机构的干部和专业队伍，当然考虑个人职业发展问题。环保机构归地方管，同级政府机构之间是打通的，干部和专业人员都有或大或小的横向调动、升迁机会。如果改为垂直机制，则切断了横向移动发展路线，只剩下“县—地—省—京”单线，华山一条路，机会大大减少。

三、期待基层多创新，各地有很大的探索空间，应找到适合自己的路子和模式。

“在试点基础上全面推开，力争‘十三五’时期完成改革任务”，中央对以垂直管理促环境质量改善寄予厚望。如何因地制宜完成这项改革？复旦大学环境经济研究中心副主任李志青认为，影响环保管理权力配置的因素有很多，不仅涉及上下级分权，也和污染的特性、排放的分布和结构等因素相关，地域差异明显，因此，在垂直管理上要有弹性，不能“一刀切”。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，生态环境监管体制改革需要综合发力，仅靠垂直管理难以达到目的。加强社会参与和牵制，把各种监管和企业的开发利用行为置于公众监督之下，很多违法可以避免。

多年来，各地环保部门对监管体制改革进行了一些探索，比如，陕西、重庆等地环境监察直管已经试点一段时间，沈阳环保部门在实行了几年整体直管后，回归属地管理。这些探索，为全国环保管理体制改革提供了有益的经验。

夏光表示，“十三五”规划建议是个指导性、纲领性文件，各地在落实中有探索空间。总的原则是强化地方政府职能，分清事权，有所担当。在坚持这一原则的基础上，各地应该积极探索创新，摸索出适合自己的路子和模式。预计这项改革可能需要较长时间。

江苏苏州某县级市环保局一位刚离任的局长表示，垂直管理还有许多工作要做。他建议，省级以下监测监察垂直后，环保部应会同有关部门，下力气彻底清理地方政府和其他负有环保监管职责部门的事权，防止今后在履职过程中相互推诿扯皮，导致乱作为或不作为。“这也是当前地方环保工作的困惑所在。”

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